1995 Lakbér rendelet

Jegyzetlap – önkormányzati lakások bérbeadásának és lakbéreinek a szabályozása

Az 1990. évi rendszerváltáskor robusztus koncepcióval indultunk, hogy megpróbáljuk alapvetően átalakítani a bérlakás-szektort, a köztulajdonú bérlakások szabályozását, a teljes lakásgazdálkodást a fővárosban. Csapásként ért bennünket (persze elsősorban a várost és lakóit) Budapest „szétszervezése”, többek között az Önkormányzati törvény, a Fővárosi törvény, majd az 1993-as Lakástörvény oly módon történt megalkotása, mely mindezt teljesen ellehetetlenítette (erről szólunk más Jegyzetlapokon).

A katasztrofálisan szűk keretek között kellett megalkotni néhány szabályozást, ilyen volt a fővárosi kerületi önkormányzatok tulajdonában lévő lakások bérbeadása során érvényesítendő szociális, jövedelmi, vagyoni feltételekről szóló fővárosi rendelet is.

E szűk szabályozási keretek között kellett elkészíteni a rendelet-tervezetet. A Lakástörvény szembement azzal a koncepcióval, hogy elsősorban lakbér-támogatással kell elősegíteni, hogy a szociálisan rászorult emberek lakást bérelhessenek. Másrészt a Lakástörvénybe végül bekerült (erről másik Jegyzetlapon szólunk) ún. vételi jog nyilvánvalóvá tette, hogy ezzel a hazai köztulajdonú lakásszektornak lényegében vége.

Ahogy az októberi előterjesztésben megfogalmaztuk, a jóváhagyott Lakástörvény rendelkezései „miatt szinte lehetetlen a lakáshoz juttatás során érvényesithetô szociális célcsoportokat kijelölni és egy olyan fôvárosi önkormányzati bérlakásrendszer szabályait megalkotni, mely a szociális szempontokat is a megfelelô pénzbeli támogatások formájában tartalmazza. Most, amikor az önkormányzatoknak ismét lehetôségük nyilt az önálló, racionális szabályozásra, az uj törvény minden eddigi koncepciót felboritott.

a) Felmerült a vételi jog törvényben szabályozott formája után, hogy egyáltalán van-e helye és értelme a továbbiakban bármilyen - észszerüségre törekvô - bérlakásokra vonatkozó szabályozásnak. A jelenleg bérlakásban lakók oldaláról nézve a vételi jog durván kettévágja a bérlôk társadalmát: rövid és hosszu távon várhatóan sokkal rosszabb helyzetbe kerülhetnek a lakásukat megvásárolni nem képesek. Ezért kérdéses volt, hogy helyzetüket további szigoritásokkal lehet-e, szabad-e sulyosbitani.

A bérlakások értéke (csereértéke) az uj szabályok miatt várhatóan jelentôsen csökken (rövid távon a vételi jog miatt, bizonyos lakások értéke még növekedhet).

A kérdés ugy is feltehetô, hogy rövid távon kik juthatnak lakhatáshoz az önkormányzatokon keresztül, majd a bérleti szerzôdés megkötése után induló vagyonhoz.

b) Megprobáltuk megôrizni - még a megváltozott jogszabályi körülmények között is - azt a koncepciót, hogy az önkormányzati bérlakások szociális jellegét elsôsorban a szociális alapu lakbértámogatásnak kell biztositania. Ezen tulmenôen, mindenki jövedelme, lehetôségei szerint bérelhessen lakást.

Tekintettel azonban a jelenlegi lakáshiányra és különösen a lakbérek befagyasztására, azok akik a jelenlegi helyzetben ilyen lakást bérelhetnek, lényegében egyfajta szubvencióban, támogatásban részesülnek.

Ezért rendeletünkben nem kötjük különbözô jövedelmi, vagyoni, szociális feltételekhez azoknak a bérlakásoknak a bérbeadását, amelyek lakbére a jelenlegihez képest lényegesen emelkedik, ugyanakkor továbbra is ilyen feltételekhez kötnénk a befagyasztott lakbérü lakások bérbeadását.

Nem törekedtünk arra, hogy akárcsak ennek a fogyó állománynak a bérbeadhatóságát csak egy "szük" csoportnak az un. legrászorultabbaknak biztositsuk.

A jelenlegi helyzetben ezt nem tartjuk idôszerünek, reálisnak. Ilyen megszoritással csak a szükséglakások esetében éltünk.” Utóbbi mondat arra utal, hogy sikerült betennünk a tervezetbe, hogy „Az önkormányzat tulajdonában lévő megüresedő szükséglakás hajléktalan személynek adható bérbe.” (Az egy másik kérdés, hogy ennek nem várt hatásaként inkább csak azt „sikerült elérnünk”, hogy a kerületek gyors ütemben elkezdték megszüntetni meglévő szükséglakásaik szükséglakás minősítését, inkább lakhatatlan helyiségnek nyilvánították ezeket… erről ennyit.)

Az ilyen körülmények között elkészített tervezetet persze megküldtük egyeztetésre minden kerületnek, valamint számos főhatóságnak, érdekképviseleti szervnek. Mondjuk éppen a főpolgármesteri hivatal nem kapkodta el a munkát…, ahogy ezt a főjegyzőhöz írt 1993. októberi sürgető levelem is tükrözi (1993-10-07 Lakásrendelet Indító levél a főjegyzőnek 15OO3O). Ezzel együtt mi a kiküldött tervezetről az egyeztetéseket folytattuk (1993-10-08 Kerületi konzultáció MEGHIVO). Igen tanulságos az a vita, mely az előterjesztés kapcsán a közgyűlésben október végén lezajlott (1993-10-2812old-kgy jkv). Ezzel együtt a közgyűlés az előterjesztésünket elfogadta, igaz, az már mérhetetlenül sok kompromisszumot tartalmazott (1993-10-28 Kgy döntések). Így a lakáscseréről és ezekről a bérbeadási szempontokról is egységes rendelet működhetett a főváros egész területén (1993-10 Rendelet 1999-es Állapot).

Ehhez az egészen sivár helyzethez képest lényeges fordulatnak tekinthető, hogy az Antall-Boros kormányt követő MSZP-SZDSZ kormánykoalíció első évében úgy módosították az önkormányzati törvényt, hogy az – viszonylag(!) – lényegesebb szabályozási lehetőséget biztosított a főváros számára a bérlakások területén. Közelebbről, a módosított Ötv-be bekerült, hogy „a Fôvárosi Önkormányzat ellátja a lakásgazdálkodással kapcsolatos feladatokat, ennek keretében: .... meghatározza a lakásépítés támogatásának rendszerét, létrehozza az önkormányzati tulajdonú lakásokra vonatkozó lakbér-övezeteket, dönt a lakbér-megállapítás és a lakásfenntartási támogatás elveiről, szabályozza az önkormányzati lakáshoz jutás és az önkormányzati tulajdonú lakások cseréjének feltételeit."

Ez már komoly szabályozási hatáskörnek tekinthető, mondjuk a szakmai és egyéb érdeklődést leginkább az ún. lakbér-övezetek kötötték le, mivel ennek semmi előzménye nem volt, s semmilyen épkézláb gondolat-csíra sem mutatkozott, hogy mi is akarna ez lenni, kitalálói mire is gondoltak tulajdonképpen.

Nem először ütemtervet (haditervet?) állítottam fel magamnak a főbb megteendő lépésekről, melyek a rendelet elfogadásához vezetnek (1995-04-13FŐV Lakbérrendelet UTEMTERV). 1995. április közepére elkészültek a Városkutatás kft-től megrendelt szakértői előszámítások (1995-04-13 Főv Lakbér rend számítások Városkutat), addigra már a magam részéről írásba foglaltam a lakbérek megállapításának elveire vonatkozó rendelet-tervezet koncepcióját. Az igencsak alapos koncepcióban kifejtettem a szabályozás, szerintem meghatározó alapelveit, majd az egyes főbb eldöntendő kérdéseket:

Alapelvek:

1. Differenciált lakbérek

2. Fokozatosság

3. Lakások támogatása helyett a lakók támogatása

4. Önköltség fedezeti elv

5. Bérlakás-szektoronként különböző lakbérek

Főbb eldöntendő kérdések:

1. Döntési kérdés: A szabályozási alapelvek teljes, vagy részleges, módosított elfogadása.

2. Döntési kérdés: 1/a., 1/b., 2., vagy más alternatíva választása.

3. Döntési kérdés: A lakbér felbontása - a lakbér-kialakítás szempontjából - alaplakbérre és közüzemi díjakra.

4. Döntési kérdés: az önfinanszírozás szintjének meghatározása.

5. Döntési kérdés: Az épületszintű önfinanszírozó alternatíva teljes/módosított részleges elfogadása, vagy elvetése.

6. Döntési kérdés: az övezeti besorolás ilyen formájának, illetve a figyelembe veendő tényezők körének és elfogadása/módosítása. (Övezetről lásd még később.)

7. Döntési kérdés: Plusz-mínusz százalékos megoldás, pontozásos megoldás, vagy egyszerű súlyozott átlag megoldás a differenciális eszközeként.

8. Döntési kérdés: Hatáskör biztosítása a kerületi önkormányzatok számára a helyi pontrendszer, vagy növelô-csökkentô tényezôk rendszerének kiegészítésére meghatározott, pl. 2o%-os sávon belül.

9. Döntési kérdés: Az önkormányzati szintű önfinanszírozó alternatíva teljes/módosított részleges elfogadása, vagy elvetése.

1o. Döntési kérdés: mely részek szabályozását kellene kerületi rendeletekben megoldani.

11. Döntési kérdés: Kerületcsoportok összehangolt lakbér-meghatározására ösztönzô övezeti szabályozás alkalmazása.

12. Döntési kérdés: A közüzemi díjak (áram, gáz, távfütés, egyéb:...) eltérô, közvetlenül áthárító számítása a teljes lak-béren belül, vagy azon kívül.

13. Döntési kérdés: A fôvárosi forrásmegosztás során az önkormányzatok lakásfenntartási terheinek, illetve a lakbér-, lakás-fenntartás támogatásának kialakítható-e egy, kerületek közötti korrekciós rendszere.

14. Döntési kérdés: A fôvárosi szabályozás tartalmazzon-e sávos rendszerben a fokozatosság mértékére, ütemére vonatkozó szabályokat.

Tulajdonképpen a lakbérek meghatározására is és a lakbér-támogatásra is elkészítettük a 0. kodifikációs javaslatot is (1995-04-13 FŐV Kgy lakbérrendelet elvi koncepciója KONCEP3). Utóbbi eljárás kapcsán megjegyezném, hogy azokban az években igen fontos tapasztalat volt, hogy az önkormányzati apparátusok nem voltak felkészülve a rájuk zúduló jogszabály-alkotási feladatokra, a tanács-rendszerben inkább csak végrehajtani kellett, nem szabályokat alkotni. Részben e hozzáértés hiánya miatt is, de részben a nehezen kiszámítható helyi politikusok legkülönfélébb igényei miatt is nem tüsténkedtek, ha éppen megint egy-egy rendelet-tervezetet kellett előállítaniuk….

Robusztus feladathoz, döntési helyzethez robusztus eljárás, egyeztetési menet tartozott (a viták léptéke sem maradt el ezekről). Ebben az esetben valóban egy szokatlan, kétlépcsős rendelet-alkotási folyamatot terveztünk, illetve hajtottunk végre. Először 1995. májusában vittük be a majdani rendelet koncepcióját a közgyűlésbe, hogy majd ennek elfogadása után kerülhessen sor a kodifikációra és a rendelet elfogadására. Ehhez a beterjesztett koncepcióhoz szokatlanul rengeteg határozati javaslatot készítettünk, hogy ezek eldöntése az egyes kérdésekben egyértelműbbé tegye a későbbi kodifikációs munka irányait.

A helyzethez mindenképpen hozzátartozik, hogy az 1994-es önkormányzati választásokat követően az SZDSZ – nem a FIDESZ-szel, mint korábban, hanem - az MSZP-vel kötött koalíciót a fővárosban (erről más Jegyzetlapon írok), s ezzel egyben egy olyan főpolgármester-helyettes is együtt járt, Vajda Pál személyében, aki – ugyan korábban ezzel a témával nem foglalkozott, de - a lakásügyeket is felügyelte (ilyen korábban nem volt). Ez részben azért érdemel említést, mert a szóban forgó rendelet-alkotás során aztán viharos vitáink voltak, illetve már a májusi közgyűlésre is párban terjesztettük elő a – korábban persze kemény egyeztetéseken átment – koncepció-előterjesztést.

A májusi közgyűlésen hosszú, kimerítő, kacskaringós vita alakult ki (1995-05-25 51 old-tól kgy jkv), majd a testület szavazott a nem kevesebb, mint 44 db(!!) határozati, illetve módosító határozati javaslatról (1995-05-25 Kgy határozatok).

Itt most és az elkövetkezőkben sajnos a rengeteg tartalmi dilemmát, vitapontot, konfliktust stb. egyáltalán nem fogom említeni, olyan szövevényes lenne, az értő és kitartó olvasó ezeket a csatolt dokumentumokból megismerheti. (Talán egyetlen egyet emelnék ki, mint feltételezhetően közérthetőt, én azon az állásponton voltam, hogy a lakbéreket alapvetően úgy szabályozzuk, hogy az egyes kerületekben beszedett legkülönbözőbb lakbérek, amúgy a helyiségbérekkel együttesen fedezhessék a lakáskiadásokat /”költségelvű lakbérek”/, míg a kerületek egy része, illetve Vajda Pál (MSZP) azt képviselte, hogy már az egyes társasházak szintjén legyenek a lakbérek önfinanszírozóak, lényegében társasházanként egyezzenek meg az ottani közös költség összegével….)

A májusi közgyűlést követően ott álltunk azelőtt a kérdés előtt, hogy hát akkor melyik elképzelés szerinti kodifikált tervezetet küldjük ki kerületi egyeztetésre (a „Győri-félét”, vagy a „Vajda-félét” – persze koncepcionális eltérések voltak, s a vita a sok-sok közgyűlési határozat ellenére nem került nyugvópontra) (1995-06-12FŐVvezérkarnak levél lakbérrendelet). Mi már készen voltunk a kiküldhető tervezettel (a „mi” itt is arra vonatkozik, hogy Glausius Judit jogi-szakmai közreműködése nélkül erről sem beszélhetnénk), s – ha jól emlékszem - ezt ki is küldtük egyeztetésre (1995-06-13FŐVKgy Lakbér- és lakbér-támogatás rendelet tervezetem REND6). Egyben elkészítettünk egy felterjesztés-szöveget is a főpolgármester részére, hogy azzal keresse meg a miniszterelnököt a Lakástörvény tisztázó módosítása érdekében (1995-06 FELTERJesztés a Horn kormányhoz). Ennek szövege is jól tükrözi az akkori helyzet súlyos szabályozási problémáit, s többek között kitérünk itt arra a problémára is, hogy a Szociális törvény lakásfenntartási támogatásról, a Lakástörvény lakbér-támogatásról szól, tartalmilag is eltérő módon… .

Persze zajlottak a tisztázó megbeszélések, tárgyalások (huzakodások?) a Vajda-Ügyosztály kontra Győri-féle rendelet-tervezet között, a főpolgármestert is többször meg kellett szólítanom, hogy helyettesénél, koalíciós partnerénél járjon közbe az értelmes kompromisszum érdekében (1995-08-14-FŐV lakbérrendelet levél DEMSZKY). Elkészítettük az egyeztetéseket követő végső változatunkat (1995-08-17 FŐVKgy Lakbérrendelet beterj végső VEGGY), elkészítettük a „Vajda-féle” alternatíva olyan módosított, kompromisszumos változatát, mely még elfogadható lett volna részünkről (1995-08-14 FŐVKgy lakbérrendelet B változat FPH VAJD2), elkészítettük a „Vajda-féle” és a „Győri-féle” változatot kéthasábos, összehasonlítható formában (1995-08-18 FŐVKgy lakbérrendelet KÉT Tervezet összehasonlítása, az első hasáb a „Vajda-féle”, a második hasáb a „Győri-féle”). Állásfoglalást készítettünk a két változatra, a vitatott kérdésekre vonatkozóan, melyet a bizottságban megtárgyaltunk (1995-08-22 Két tervezet állásfoglalás ALLASF2).

Ilyen előzmények után került sor 1995. augusztus 31-én arra a közgyűlési tárgyalásra, melyre végül bevittük az eredeti koncepciónknak megfelelő változatot is, de végül a módosított Vajda-féle változatról, vagy ha úgy tetszik a kompromisszumosnak tekinthető változatról folyt le az a négy és félórás vita, melynek végén a közgyűlés, 34 (!) határozati, illetve módosító javaslatról (1995-08-31Kgy határozatok) történő szavazást követően nem(!) fogadta el a rendeletet, s a döntést szeptember végére halasztotta (a harminc jegyzőkönyv-oldalnyi vita: 1995-08-31 Kgy Jkv 63old-).

A kialakult áldatlan helyzet – melyhez hozzátartozott, hogy a kerületeknek a fővárosi rendelet keretei között kellett megalkotniuk vonatkozó lakbér-rendeleteiket még az év végéig – végül úgy „oldódott meg”, hogy a főváros egy hatalmasat visszalépett, s a törvényi lehetőségek határait feszegető korábbi A és B variáns helyett egy neutrális, lényegében alig valamit szabályozó „igazi” keret-rendeletet alkotott (1995-10-20 Rendelet 1999 hatályos szöveg). Ezt már Demszky Gábor terjesztette elő, s testület rövid, politikától sem mentes vita után elfogadta (1995-09-28 Kgy Jkv 26old-). Magam ehhez már csak egy Fővárosi Lakbér-szabályozási Társulás kezdeményezésével járultam hozzá (1995-09 Lakbér-szabályozási Társulás Kgy Javaslat), melyből azonban – mondhatnám, természetesen, de legalább is nem meglepő módon – valójában nem lett semmi (1995-09-28Lakbérrendelet Főv Kgy határozatok).

Amit e téren nem sikerült elérnem a fővárosi szabályozás szintjén, azt megpróbáltam apró munkával valamennyire közelíteni: Útmutatót készítettem, az amúgy is nehéz szabályozási helyzetben lévő kerületi kollégák részére (1995-10 ÚTMUTATÓ a kerületi lakbér-rendeletekhez), s a kerületi bizottsági elnökök, alpolgármesterek, ügyosztály-vezetők – korábban már bejáratott – rendszeres értekezletein, megbeszélésein ez alapján próbáltam elérni, hogy némileg egységes, de legalább összehangolt szabályok alakuljanak ki a lakbérekre és a támogatásokra vonatkozóan Budapesten. Voltak ennek részeredményei, melyek azonban az idő múlásával sok év alatt elkoptak. (Addigra viszont, legalább a támogatások terén, sikerült országos szinten is legalább egy egységes lakásfenntartási támogatást bevezetni, illetve addig is egy egységes fővárosi közüzemi díjkompenzációs támogatást működtetni – de erről másik Jegyzetlapokon.)

A lakásügyi szabályozás, a lakásgazdálkodás sok más elemével együtt a lakbérek rendszere is lényegében teljesen szétesett Budapesten (1997-05-26 Kerületi lakbérekről táblázat).

Függőben maradt a kérdés, hogy a főváros alkothatott volna egy részletes, meghatározó erejű, ténylegesen egységes lakbér-rendeletet, vagy csak egy látszólagos, keret-rendeletre futhatta – egészen 2006-ig, amikor még ezt a hatáskört is elvették a fővárostól, s ezzel ez a kérdőjel meg is szűnt (2006-03-07 Lakbér rend levél Lakásügyosztálytól).